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    在实践和理论的相互证成中创新行政检察工作

    | 时间: 2021-05-31 00:05:00 | 文章来源: 《人民检察》

    为深入学习贯彻习近平法治思想,加强对行政检察前沿性、基础性、战略性问题的研究和学术交流,推进行政检察理论创新和制度创新,2021410日,中国法学会检察学研究会行政检察专业委员会第一届理事会成立大会暨首届做实行政检察论坛在陕西省西安市举办。来自法律实务界、高??蒲谢沟淖已д吆痛砦菩路⒄菇锥巫鍪敌姓觳斓睦砟?、原则与路径,行政检察监督推动法治政府建设的理据与实践,以及检察机关开展行政争议实质性化解与促进诉源治理等主题开展了深入探讨。

    一、在新发展阶段做实行政检察的理念、原则与路径

    习近平法治思想是做好行政检察工作的根本遵循。检察机关行政检察部门应以习近平法治思想为引领,深刻领会其重大意义、精神实质和实践要求,把习近平法治思想贯彻落实到行政检察工作全过程和各方面,充分发挥行政检察既维护司法公正、又促进依法行政的双重职能作用。

    关于新发展阶段做实行政检察的理念和原则,中国政法大学教授刘艺认为,我国行政检察制度既有一定的苏联基因,更有自己的本土创新。行政检察服务于全面依法治国,横跨法治实施、法治监督、法治保障三大体系。新时代行政检察应坚持国家治理理念、以人民为中心的理念和法治理念。福建省检察院第七检察部主任吴世东认为,开展行政检察应树立以下理念:一是以人民为中心的理念。二是服务大局理念。三是在办案中监督和在监督中办案理念。即在办案中履行好法律监督职责,发挥主观能动性,运用穿透式的监督方式深挖细查,做到一能动三穿透:从监督法院行政审判活动穿透至监督行政机关作出的原行政行为;从个案监督案件穿透至类案监督;从类案监督案件穿透至对行业系统普遍性或深层次问题的社会治理。四是平等?;だ砟?。平等、充分保障诉讼参与人的合法权益。五是双赢多赢共赢理念。检法两家相互支持与配合,形成良性、互动、积极的工作关系,才能更有效监督和制衡行政权,促进依法行政。六是精准监督理念。七是借智借力理念。黑龙江省检察院第七检察部主任刘长征认为,“做实”意味着不追究大体量、多数量、露锋芒,但要谋实招、办实事、求实效,体现出小体量下的重责任重担当。行政检察工作应当坚持三点理念:办理典型案件理念、一手托两家理念、双赢多赢共赢理念。在这三个理念的指导下开展行政检察工作有一条原则应当贯穿始终,即行使行政检察权不能僭越宪法和行政诉讼法赋予检察机关职权的边界,也就是不能越权用权。

    如何做实新发展阶段的行政检察工作,清华大学教授余凌云认为,关于行政检察制度,目前大概有两种看法:一种观点认为行政检察必须紧紧围绕行政诉讼;另一种观点认为行政检察可以游离于行政诉讼,进行适当的延伸。对上述两种观点进行取舍的关键是明确检察机关在我国的地位。这个问题不明确,实践和理论中就可能会出现比较难以解释的问题。目前,行政检察必须把行政诉讼监督做好,通过检察建议、抗诉等把行政诉讼打造得更好、更管用,在解决纠纷上达到一个更高水平,这是当前检察机关需要攻克的难题。郑州大学教授沈开举认为,做实行政检察,首先应打好行政诉讼监督这张牌。行政诉讼涉及面广,案件类型繁多,与老百姓的切身利益联系密切。检察机关通过开展行政诉讼监督,及时发现群众关注的热点、难点、痛点问题,有针对性地开展监督工作,一定会大有作为。所谓的穿透式监督就是指透过行政诉讼对政府行政行为的监督,而且范围极其广泛,几乎涵盖政府行政行为各领域。其次,从目前行政检察队伍、经验和能力等方面看,都不适合开展大范围的职能拓展,能把法律赋予的职能范围内的事情做好就很不容易。行政诉讼中存在的问题不少,当事人的意见也很大,关键是检察机关作为监督者能不能发现问题,及时纠正、解决问题。检察机关既应注重对个案的监督,还应注重对宏观问题的监督,可以通过常态化发布行政诉讼监督报告,对行政诉讼领域存在的突出问题、热点问题、难点问题进行分析研判,提出解决问题的建议,供党委、人大、政府决策参考。再次,与法院共建共享行政诉讼信息平台,便于检察机关及时发现和掌握行政诉讼信息,为开展行政诉讼监督提供信息支撑。

    天津市检察院第三分院检察长侯智结合行政检察实践谈到,一是突出重点,坚持围绕中心服务大局推进履职监督。其一,服务保障疫情防控常态化。立足行政检察实际,针对疫情防控工作中的堵点、难点,探索采用检察法律意见书、调查情况报告等新形式,促进相关职能部门提升依法防控、依法治理能力和水平。其二,服务保障六稳“六保,依法平等?;っ裼笠捣⒄?。加强对涉及民营企业的行政诉讼监督,对严重违反法定程序、适用法律确有错误而有损法人或其他组织合法权益的诉讼行为,依法予以监督纠正。其三,当好党委政府的法治助手。针对办案中发现的行政机关执法中的倾向性、普遍性问题进行分析研判,有针对性地提出促进依法行政、推进法治建设的意见建议。二是坚持突出治理现代化目标,提升监督质效。其一,贯彻穿透式监督理念,发挥行政检察一手托两家作用。其二,创新和发展新时代枫桥经验,积极构建矛盾纠纷多元化解机制。加强行政检察与人民调解、行政调解、审判调解、律师调解等纠纷解决机制的对接,构建多元化行政纠纷解决机制。其三,前移化解关口,促进诉源治理。发挥司法专业优势,积极参与潜在之诉化解。对行政机关依据相关工作衔接机制主动邀请检察机关参与行政争议化解的案件,坚持客观公正立场介入化解工作,在尊重行政机关依法行使职权的前提下,立足调查核实和司法审查的专业优势,通过释法说理、发出检察建议、促进和解等方式参与纠纷化解。严格恪守检察权与审判权边界,按照审慎、适度的原则接受法院邀请,参与诉前调解或者裁定驳回起诉等不作实质性审理案件的行政争议化解。吴世东建议,可以从以下几个方面着力破解行政检察发展面临的难题:一是明确新时代行政检察工作格局。行政检察的工作思路可以考虑坚持一手托两家,以行政诉讼监督为基石,拓展行政检察与行政审判、行政检察与刑事检察、行政检察与行政执法等三大衔接,综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化监督手段,不断加大办案力度,推进行政检察形成强固本、重前伸、谋后延的工作格局。二是进一步丰富行政检察监督方式,具体可以包括制发告知函、纠正违法通知书、对策建议书,违纪违法线索移送,发布行政检察白皮书等。三是建立和完善相关监督工作机制,包括建立一体化工作机制、繁简分流机制和完善考评机制等。

    吉林省检察院第七检察部主任张彦娥认为,在推进行政诉讼监督的同时,做实行政违法行为监督和行政强制措施监督工作,这是做实行政检察的实践路径和必然要求。建议:一是构建行政诉讼监督与行政违法行为监督双轮驱动的工作格局。二是构建对执法司法的支持和监督两大系统。践行在监督中支持,在支持中监督的工作理念。三是建立一案三查工作机制。一查行政生效裁判、审判、执行活动是否合法;二查行政行为是否合法;三查是否有行政争议实质性化解的可能。四是推进政策性文件向立法转变。争取全国人大授权,推动把检察机关对行政违法行为的监督职责从中央政策向法律全面转换,彻底解决检察机关对行政违法行为监督的法律依据问题。

    行政非诉执行监督是做实新时代行政检察的突破口,也是解决基层行政检察发挥作用难的重要抓手,做实行政检察必须做好行政非诉执行监督。山东省检察院第七检察部副主任窦川坦认为,当前行政非诉执行监督工作遇到不少问题,突出表现为案源渠道不畅、协调配合不力、检察建议落实难以到位三个方面。坚持问题和目标导向,可从以下几个方面破解上述难题:一是以加强信息化建设努力破解案源渠道不畅的难题。探索开发建设与行政机关、法院互联互通的信息化平台,实现对案件信息的自动分析和案件线索的初步生成。二是以加强协同化建设着力增强行政检察监督的效能。行政非诉执行监督既要融入国家大政方针,又要与法治政府建设进行制度衔接和耦合。应充分根据人大决议等形式的授权积极开展工作,逐步丰富拓展行政非诉执行监督的内容和形式。注重发挥类案监督的集成效应,重点围绕法律实施中影响经济社会发展、社会和谐稳定、妨碍公正执法司法的问题,及时与行政机关沟通,向党委、人大报告,汇聚形成监督合力,集中力量破解难题。三是以加强规范化建设积极推进行政检察建议落地落实。牢固树立精准监督持续监督的理念,重视提升检察建议的品质,力求提出问题精准,释法说理透彻,对策建议可行的监督意见,真正做到于法有据、合情合理、切实可行,提高检察建议的说服力和易接受性,以精准铸精品,让检察建议自带刚性。陕西省西安市检察院副检察长同振魁认为,可从以下几个方面充分发挥行政非诉执行监督的职能作用,不断提升办案质效:一是追求规?;彀感в?,延伸触角促进依法行政。通过定期调阅相关卷宗查找线索,借助协作配合机制接受相关部门移送线索,借助案件评查等活动挖掘线索,以能动监督代替被动监督,全方位破解案源渠道狭窄难题,不断扩大办案规模。二是探索精准化监督模式,努力提升检察监督实效。其一,充分发挥典型案例示范引领作用,通过++模式,努力提高精准办案能力。其二,坚持从执行监督穿透至社会治理。以案件办理为切入点,瞄准执法风险隐患,对执法司法工作制度和管理方法缺陷提出整改意见,协助建章立制、弥补漏洞。其三,坚持从案件办理穿透至化解争议。运用公开听证、专家论证、释法说理、司法救助等手段,督促行政相对人主动履行义务,行政机关纠正违法行为。

    二、行政检察监督推动法治政府建设的理据与实践

    行政检察是四大检察中唯一以监督和规范行政行为为核心职能的检察职能,相对于其他三大检察更应当聚焦法治政府建设,注重治未病,加强府检联动,最大化发挥行政检察职能,促进法治国家、法治政府、法治社会建设。

    上海市检察院第七检察部主任何艳敏结合上海市检察机关行政检察实践谈到,上海市检察机关行政检察部门不断更新理念,创新方式,探索开展三种监督方式,将行政检察监督前置于事前制约、事中规范行政权力运行的全过程监督中。一是在部分区委依法治区委员会(统筹法治建设的议事协调机构)下设行政检察监督办公室,开展嵌入式监督。这一机构(平台)的设置填补了党在领导依法治市(区)工作中行政司法的空隙,实现行政执法和检察监督无缝衔接,更能体现法治政府建设的系统性,更有利于依法执政、依法行政的建设。二是参与规范性文件备案审查,开展协同式监督。在规范性文件制定初期,行政机关、检察机关、法院共同审查,全面把握规范性文件的合法性和合理性,规范行政机关行政行为,保障法律(规范性文件)的统一实施。三是基于自身履职行为开展穿透式监督。穿透式监督既是监督理念,也是监督方式,要求行政检察立足行政诉讼监督,既监督法院诉讼活动,又监督行政机关执法行为,既审查诉讼活动的合法性,也审查涉诉行政行为的合法性。同振魁建议,以行政检察助力法治政府建设,检察机关应当探索采取更丰富的形式从更多层面深化监督效果。一是不断提升监督质效。以对深层次违法行为监督为目标,深入研究、准确把握行政法律法规适用,充分运用调查核实、公开听证、专家论证等程序,加强对行政行为的合法性审查,推动行政机关规范执法。重视检察建议发出后的跟踪回访工作,通过建立台账动态管理跟踪回访情况,将被监督机关整改情况作为案卡信息必填项等制度,确保不整改到位不结案。二是不断拓宽监督方式。定期向法院或行政机关发出执行监督通报、执法监督通报,归纳司法、执法中存在的主要问题并提出意见建议,协助其自行完善;对法院、行政机关无正当理由拒不纠正违法行为,造成严重影响的,可向同级党委请示报告。主动向同级党委、人大、政府提交专题调研报告,结合本地区经济社会发展及行政执法的特点,从社会治理层面指出问题、分析原因、提出对策建议,推动从制度上、管理上破解难题。广西壮族自治区检察院第七检察部主任庞昭则认为,法治政府建设中,行政检察对政府的监督应当包括对行政机关违法行使职权或者不行使职权的监督和涉及公民人身权、财产权行政强制措施的监督,对此应从以下几方面构建行政检察监督保障机制。一是完善相关立法。在行政处罚法、行政许可法、行政强制法等相关行政法律法规中明确规定检察机关有权对行政执法活动实行法律监督。二是强化内部一体化配合机制。统筹案源和办案力量,一体化发挥检察职能,提升工作合力。三是健全外部协作机制。建立与行政机关行政执法信息共享系统。行政机关在开展重要行政执法工作时,可邀请检察机关派员参与,且对性质难以认定的案件,可商请检察机关提前介入。

    湖北省检察院第七检察部主任王磊认为,类案监督是助推法治政府建设的重要手段。随着检察建议工作的发展完善,结合行政检察特点,行政检察类案监督指向更为广泛,旨在监督司法执法和社会治理中的共性问题。类案监督充分体现法律监督的功能要求。相较于个案办理,类案监督对于促进法律正确统一实施和社会治理的作用更加直接,某种程度上具有一般监督的特点,更能彰显检察机关法律监督的地位和功能。类案监督具有双向价值作用。一方面,通过多元化的监督渠道(包含诉讼监督和其他履职中发现的同案不同判等问题)和多样性的监督方式(开展调查核实、公开听证、提出法律适用问题请示、提出合法性审查建议、向审判机关或行政机关通报工作情况、向人大或政府提交专题报告等)促进法治建设。另一方面,促进做实行政检察。类案监督立足于以小见大、以点带面,有助于扩大案源,增强行政检察办案的引领性示范性。

    检察建议制度承载了检察监督工作创新的较高期待。对于普遍性、系统性或错综复杂的社会治理问题,类案检察建议具有显著优势。广东省检察院第七检察部主任马谨斌介绍了广东省检察机关以类案检察建议为抓手,将办案职能向社会治理领域延伸的主要做法:一是强化质效优先办案导向,积极推动适用类案检察建议。对同类情形的案件只制发一份检察建议,不在数量多,而要注重精、准、实,注重对一类问题的总结分析,力争让一个检察建议堵塞多个漏洞,解决一批问题。二是明确检察建议适用条件,及时总结提升。提出的检察建议要遵循严格依法、准确及时、必要审慎、注重时效和层级对应的原则。对督促执法机关履职、社会治理类检察建议,应通过负责法律政策研究的检察官对检察建议进行法律政策依据和法理根据的审核把关,确保提出的建议符合法律政策,论证严谨、说理充分、切实可行。建议制发后,应本着双赢共赢多赢的理念,加强跟踪监督,主动与相关部门做好对接,认真听取被监督对象意见,了解整改中存在的问题,抓好检察建议的落实工作。三是以类案检察建议为抓手,提升行政检察社会治理参与度。完善与行政机关会商和数据互通共享机制,通过挖掘整合大数据资源,提升检察建议的精准度和参与社会治理的深度和广度,助力社会风险防控体系建设。

    三、检察机关开展行政争议实质性化解与促进诉源治理

    在加快推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下,检察机关开展实质性化解行政争议与促进诉源治理是拓展检察机关法律监督途径的有效方式。

    就行政争议实质性化解的概念而言,甘肃省检察院第七检察部主任陈冰如认为,引发争议的行政行为发生了改变,达到了双方当事人都能认可的结果,方能称之为行政争议实质性化解。此外,就行政诉讼案件的行政争议化解而言,检察机关行政争议实质性化解工作应立足于诉讼监督。行政诉讼案件关于调解的严格限定一定程度上挤压了诉讼监督环节检察机关推动化解行政争议的空间。实践中检察机关往往以释法说理方式劝说行政相对人息诉服判来推进争议化解。另外,关于诉讼外化解行政争议的合法性和正当性问题,陈冰如表示,目前,行政违法行为监督没有法律依据(涉及行政公益诉讼诉前程序的例外),导致检察机关在诉讼外化解行政争议的合法性和正当性问题凸显。如行政机关主动邀请检察机关参与,或是检察机关与行政机关建立诉前合作化解争议的制度机制,以及检察机关进驻各地建立的类似行政争议化解中心的机构等等,检察机关参与的此类未经诉讼程序案件的争议化解工作,能否得到认可需要明确。鉴于检察机关参与化解潜在之诉已得到一定程度认可,建议适当放宽。

    刘艺认为,检察机关参与行政争议实质性化解工作需要满足具有必要性的启动条件。对此,首先应充分说明行政相对人通过诉讼途径难以有效维权的案件的构成条件。其次,检察机关应采用法治手段和法治思维实质性化解行政争议,这不仅是法治政府建设的应有之义,更能夯实法治国家建设的基础,并对法治社会建设产生积极作用。最后,行政争议实质性化解不应偏离公正司法,不能任意突破依法裁判,应及时撤销违法判决,给予违法行政行为否定性评价。华东政法大学教授沈???/strong>认为,检察机关开展行政争议实质性化解,进一步丰富了新时代检察机关法律监督功能的内涵,在此过程中需要厘清以下几个方面的问题:一是明确检察机关开展实质性化解行政争议与促进诉源治理的目标定位。检察机关在实质性化解行政争议中处于监督性和补充性的定位应该得以明确,以指导整个制度的未来走向。二是解决好检察机关与法院、政府等相关主体的法律关系。当前行政系统内部的行政复议制度与法院的行政审判制度在实质性化解行政争议方面已经有了较为完善的制度或者正在进一步完善。因此,检察机关在开展实质性化解行政争议与促进诉源治理过程中应该与政府和法院形成一个以依法监督为主的联动与协作的新格局。三是探索检察机关开展实质性化解行政争议与促进诉源治理的新模式。探索从源头防止行政争议发生的新模式,并且通过一定的措施及时阻止违法或者不当行政行为危害后果的扩大化。北京市检察院第七检察部主任闫俊瑛认为,检察机关在开展行政争议实质性化解中应把握好职责定位,尊重法院、行政机关的职权边界和行权规律,既不能大包大揽,也不能无所作为,重点发挥好实质性争议事实厘清、法律指引、监督纠正、协调督促、诉源治理五个方面的职能作用。第一,发挥好实质性争议事实厘清的职能作用。围绕案件中的实质性争议,依法运用调查核实权,全面查清争议事实,为后续依法处理奠定事实基础。第二,发挥好法律指引方面的职能作用。围绕行政审判和行政执法是否合法合理、程序是否正当等进行全面审查,提出充分且明确的法律意见,给出法律上的明白话,为争议的解决打好基础。第三,发挥好监督纠正方面的职能作用。对于法院生效裁判确有错误或符合其他监督条件的,依法提出抗诉、检察建议等,通过监督法院落实依法审判和执行职责,进而促进行政争议实质性化解。第四,发挥好协调督促方面的职能作用。对于法院裁判没有问题,但行政行为确有错误或存在不当的,积极协调政府及有关行政机关,督促依法正确履职,切实维护行政相对人的合法权益。

    云南省检察院第七检察部副主任桂蕾认为,做实行政争议实质性化解工作应在实践中积极拓展案源:一是探索将农民工讨薪与行政争议实质性化解专项工作相结合。二是探索在行政执行监督中化解行政争议??刹渴鹂刮シ艺几氐茸ㄏ罨疃?,助力解决执行难问题,使潜在的治理风险得以预防,打通行政裁判执行的最后一公里。三是探索在行政审判程序中化解行政争议。山东省济南市检察院副检察长张江涛结合山东省济南市检察机关开展行政争议实质性化解专项活动的实践谈到,深化行政争议实质性化解应重点做好三项工作:一是转变办案观念。在生效裁判结果监督案件中做实行政争议化解。针对法院确有错误的生效裁判,依法提出抗诉或再审检察建议。对于当事人诉求合理、有和解可能的案件,加强多方沟通,探索行政、民事争议一揽子化解。对不支持监督申请的案件,加强释法说理及心理疏导,推动服判息诉。二是聚焦国土领域,在行政非诉执行监督案件中推动行政争议化解。在国土领域裁执分离的案件中,加强与执行实施机关协调配合,通过释法说理、公开听证、司法救助等方式引导被执行人主动履行义务。三是探索前端参与,在尚未进入检察监督环节的案件中促进行政争议化解。在行政复议阶段,坚持客观公正、适度参与原则,参与调处纠纷,发挥在调查核实、依法处理案件方面的专业优势,推动争议化解。在审前和解阶段,积极对接法院行政争议审前和解中心,推动法检联合释法说理。在行政诉讼阶段,与法院加强协作配合,推动行政争议实质性化解。

    为加强行政争议源头治理,河南省检察院第七检察部副主任苏勉建议,一是坚持以诉源治理为导向,全面深入推进法治政府建设。完善行政机关工作人员带头学法用法制度,增强法治思维和法治方式,不断提高依法行政的意识和能力。建立健全行政行为事前法制审查制度和处理结果反向审视制度,严格规范行政程序。二是坚持以实质性化解行政争议为目标,加强和改进行政审判工作。注重从程序和实体上全面、认真审查行政行为的合理性、合法性,对于错误的行政行为,有针对性地予以指出,并通过依法裁判予以纠正,促进依法行政。三是积极构建矛盾纠纷多元化解机制。充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用。整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,积极推动行政争议系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。

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